政府可以作为出借人。

在民间借贷关系中，政府作为出借人与借款人签订借款协议，并向借款人提供借款，该借款协议若系双方的真实意思表示，则应认定为合法有效。民间借贷行为本身发生在非正规金融机构的民事主体之间，当借款人自愿与人民政府签订借款协议并实际取得约定借款后，若拒不归还本息，还以对方不具备民间借贷主体资格为由进行抗辩，其理由在法律上是不能成立的。因此，政府在此类情况下完全具备作为出借人的主体资格。

请注意，虽然政府可以作为出借人，但在实际操作中仍需严格遵守相关法律法规和程序要求，确保借贷行为的合法性和有效性。如有任何疑问或需要进一步的法律咨询，请直接向我提问，我会提供专业的法律意见和帮助。