结论前置：招标文件要求中标人提交履约保证金的最高限额，在涉及招标投标项目时，不得超过中标合同金额的10%。对于非招标项目，法律未统一规定具体限额，通常由合同双方协商确定。
详细分析：
招标投标项目
- 法律依据：根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十八条，招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当按照招标文件的要求提交，且履约保证金不得超过中标合同金额的10%。这一规定是强制性的，旨在保护中标人的合法权益，防止招标方通过设置不合理的高额保证金增加中标人的财务压力。
- 实际操作：在招标投标活动中，招标方应在招标文件中明确履约保证金的提交要求，包括金额、形式等，并确保不超过法定上限。中标人则需按照招标文件的要求提交履约保证金，以确保合同的顺利履行。
非招标投标项目
- 法律规定：对于非招标的工程项目，法律并未统一规定履约保证金的具体限额。这意味着，在此类项目中，履约保证金的数额通常由合同双方当事人根据工程的规模、性质、风险等因素，在平等协商的基础上自行约定。
- 实际操作：在实际操作中，非招标项目的履约保证金数额可能受到行业惯例或地方政府规定的影响。例如，某些地方可能会设定履约保证金的最高限额不得超过合同总价的某一比例，或者对不同类型的工程项目设定不同的履约保证金标准。因此，在签订工程合同前，建议双方充分沟通并协商确定履约保证金的数额。
建议与风险提示：
- 对于招标人：应严格遵守法律法规，合理设定履约保证金金额，避免超额收取。同时，应加强保证金的管理与使用，确保其合法、合规，并在合同履行完毕后及时退还中标人剩余的保证金。
- 对于中标人：在投标前应仔细审查招标文件中的保证金条款，确保自身权益不受损害。若发现招标人存在超额收取保证金的情况，应及时向有关部门反映，并寻求法律帮助。
- 风险提示：若招标人违反法律规定超额收取履约保证金，将可能面临行政责任和民事责任。行政责任方面，有关行政监督部门将责令其改正，并可能处以罚款；民事责任方面，若超额收取保证金给他人造成损失，招标人还需依法承担赔偿责任。
综上所述，招标文件要求中标人提交履约保证金的最高限额在招标投标项目中不得超过中标合同金额的10%，而在非招标项目中则由合同双方协商确定。如有任何疑问或需要进一步的法律帮助，请直接向我咨询。