从法律角度，国资委并不必然是国有合资企业的实际控制人，是否构成实际控制人需根据具体情况判断。以下从不同角度进行分析：
一、实际控制人的法律定义
根据《中华人民共和国公司法》及相关规定，实际控制人是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。这一定义强调了实际控制人对公司的实际支配能力，而非其名义上的股东身份或出资比例。
二、国资委的角色与定位
国资委作为国有资产监督管理机构，其主要职责是代表国家履行出资人职责，对所监管企业的国有资产进行监督管理，确保国有资产的保值增值。国资委并不直接参与企业的日常经营管理，而是通过制定政策、监管国有资产、审批重大事项等方式，对企业进行宏观管理和指导。
三、国资委成为国有合资企业实际控制人的情况
出资比例与控制权：如果国资委在国有合资企业中的出资比例占据绝对优势，且通过公司章程或股东协议等安排，获得了对企业的实际控制权，那么国资委可以视为该企业的实际控制人。
特殊安排：在某些情况下，即使国资委的出资比例不高，但通过与其他股东签订特殊协议（如一致行动人协议、表决权委托协议等），或者通过其他安排（如控制董事会多数席位、掌握企业核心资源等），也可能获得对企业的实际控制权。
四、国资委不成为国有合资企业实际控制人的情况
出资比例较低：如果国资委在国有合资企业中的出资比例较低，且没有通过其他安排获得对企业的实际控制权，那么国资委通常不被视为该企业的实际控制人。
其他股东控制：如果国有合资企业的其他股东通过出资比例、公司章程或股东协议等安排，获得了对企业的实际控制权，那么国资委也不构成该企业的实际控制人。
五、法律建议与风险提示
明确控制权安排：在设立国有合资企业时，应明确各股东之间的控制权安排，包括出资比例、公司章程、股东协议等，以避免后续产生纠纷。
合规性审查：国资委在参与国有合资企业的过程中，应确保其行为符合相关法律法规的规定，避免因违规操作而引发法律风险。
动态监控与调整：随着市场环境和企业经营状况的变化，国资委应动态监控国有合资企业的运营情况，并根据需要调整控制权安排，以确保国有资产的保值增值。
总结来说，国资委是否构成国有合资企业的实际控制人，需根据具体情况判断，包括出资比例、公司章程、股东协议以及实际控制能力等因素。如有具体案例或进一步疑问，欢迎直接向我咨询。