土地出让金返还政策在一定条件下是合法的，但其合法性取决于政策的具体内容、实施程序以及资金的实际用途是否符合国家法律法规和公共利益的要求。以下是对该政策合法性的详细分析：
合法情形
符合法定用途及程序
- 公共利益相关支出：若土地出让金返还是为了特定的公共利益目的，如城市基础设施建设、公共服务设施建设（学校、医院、公园等），并且经过了法定的审批程序和公示，那么这种返还是合法的。例如，政府为了改善城市交通状况，决定对某块土地的出让金进行部分返还，用于修建地铁或公交站台，这样的政策就是合法的。
- 扶持特定产业发展：地方政府为鼓励和扶持特定产业，如高新技术产业、环保产业等，可制定相关政策，对符合条件的企业在土地出让金上给予返还优惠。这有助于引导产业结构调整和经济可持续发展。比如，政府为了推动环保产业的发展，对投资环保项目的企业在土地出让金上给予一定比例的返还，这样的政策也是合法的。
- 特殊情况下的补偿：因公共利益需要提前收回土地时，政府需按规定给予土地使用者相应补偿，可能包括返还部分土地出让金，这种情况下也是合法的。例如，政府为了建设公共设施需要提前收回某块土地，那么根据相关规定，政府需要给予土地使用者一定的补偿，包括返还部分土地出让金。
政策依据明确且不与上位法相抵触
- 地方政府可根据上位法和本地实际情况，制定具体、明确的土地出让金返还政策，并严格执行。只要这些政策不与上位法相抵触，且在政策框架内执行，就是合法的。比如，某地方政府根据《土地管理法》和本地实际情况，制定了关于土地出让金返还的具体政策，并明确了返还的条件、程序和用途等，这样的政策就是合法的。
基于合法行政目的
- 若土地出让金返还政策是基于合法的行政目的，如吸引投资、促进经济发展等，并遵循了法定程序，那么该政策通常是合法的。例如，政府为了吸引外资或促进本地经济发展，决定对在特定区域投资的企业在土地出让金上给予返还优惠，这样的政策就是合法的。
不合法情形
违反法律法规强制性规定
- 规避法定程序：通过低价出让土地后再高额返还出让金，变相降低土地出让价格，以特定主体获取土地为目的，违反了土地管理法规，是不合法的。比如，政府为了将某块土地出让给特定企业，故意降低土地出让价格，并在事后高额返还出让金，这样的行为就是违法的。
- 损害国家利益和公共利益：若返还并非用于公共利益或法定合理用途，而是被用于不正当利益输送、弥补财政亏空等，损害了国家和社会公共利益，则政策违法。例如，政府将土地出让金返还给某些企业或个人，用于他们的私人消费或投资，而不是用于公共利益或法定合理用途，这样的政策就是违法的。
缺乏法定程序和监督机制
- 土地出让金的收支管理应遵循严格法定程序。若返还过程未经法定审批或缺乏有效监督机制，易引发权力滥用和腐败，这样的政策也是不合法的。比如，政府在没有经过法定审批程序的情况下，擅自决定对某块土地的出让金进行返还，或者返还过程缺乏有效的监督机制，这样的政策就是不合法的。
返还目的不合法
- 将土地出让金返还用于与公共利益无关的商业项目或个人利益输送，明显违背了政策的初衷和法律法规的要求，因此被视为不合法。例如，政府将土地出让金返还给某些企业或个人，用于他们的商业项目或个人利益输送，而不是用于公共利益或法定合理用途，这样的政策就是不合法的。
综合考量与建议
在判断土地出让金返还政策的合法性时，应综合考虑政策的目的、程序的合规性、资金的实际用途以及相关法律法规的遵循情况。对于存在疑问的政策，建议直接向我咨询，或者向相关政府部门进行核实。同时，政府应加强监管力度，确保土地出让金返还政策的公平、透明和合规性，防止其被滥用或误用。只有这样，才能保障国家利益和公共利益的实现，促进经济的健康发展。