上级直接发文要求小区成立业主委员会，这一行为本身并不直接决定其合法性，其合法性取决于发文的具体内容、程序以及是否符合相关法律法规的规定。以下从不同角度进行分析：

合法性角度

1. 法律法规依据：

   • 根据《物业管理条例》等相关法律法规，业主委员会的成立应当遵循一定的程序和条件，如业主大会的召开、业主投票选举等。上级部门或政府发文要求成立业主委员会，并不直接等同于这些程序和条件被满足或替代。
   • 如果发文内容仅仅是鼓励、指导或要求按照法定程序成立业主委员会，且未干预具体的选举过程或结果，那么这种发文行为本身并不违法。

2. 发文内容与程序：

   • 若发文内容超出了指导、鼓励的范畴，试图直接指定业主委员会的成员或干预选举过程，则可能违反法律法规，因为这侵犯了业主的自主选择权。
   • 发文程序也需合法，如应通过正式的公文渠道发布，并确保所有相关业主都能知晓并参与讨论。

实际操作角度

1. 业主自主权：

   • 业主委员会的成立是业主行使共同管理权的一种方式，业主有权自主决定是否成立以及如何成立业主委员会。
   • 上级部门或政府应尊重业主的自主权，避免过度干预。

2. 政府角色：

   • 政府在物业管理中主要扮演监管和服务角色，应提供必要的指导和支持，而非直接干预。
   • 如果政府发文是为了推动小区物业管理的规范化、民主化，且方式得当，那么这种发文行为是积极的。

法律建议

1. 审查发文内容：

   • 业主和相关部门应仔细审查发文内容，确保其符合法律法规的规定，不侵犯业主的合法权益。

2. 遵循法定程序：

   • 无论是否有上级发文，业主委员会的成立都应遵循法定程序，确保选举的公正、公平、公开。

3. 加强沟通与协调：

   • 业主、物业公司和政府部门之间应加强沟通与协调，共同推动小区物业管理的健康发展。

若遇到上级发文要求成立业主委员会但存在违法或不当干预的情况，业主可以通过法律途径维护自己的合法权益。例如，可以向相关部门投诉或提起行政诉讼等。有问题可以直接向我咨询，我会结合具体情况给出更详细的法律建议。