可以作出拘留决定但不实际执行拘留的情形，主要包括以下几类：
未成年人特殊保护
- 已满十四周岁不满十六周岁的未成年人：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十一条，此年龄段的未成年人因认知和控制能力有限，不执行行政拘留处罚，旨在避免对其身心造成负面影响，并通过教育矫正措施帮助其成长。
- 已满十六周岁不满十八周岁且初次违反治安管理的未成年人：同样基于未成年人的特殊性，对于初犯且主观恶性较小的青少年，不执行行政拘留，以引导其回归正途，防止标签效应。
老年人关怀
- 七十周岁以上的老年人：考虑到老年人的身体状况和生命安全，对七十周岁以上的老人不执行行政拘留处罚，体现法律的人道主义精神。
妇女特殊保护
- 怀孕或哺乳自己不满一周岁婴儿的妇女：为保障母婴健康，对这类妇女不执行行政拘留，确保她们得到必要的生理和心理照顾。
病情考量
- 患有严重疾病或生活不能自理的人：出于人道主义考虑，对患有严重疾病或生活无法自理的人员，不执行行政拘留处罚，以免加重其身体负担。
特殊情形下的暂缓执行：
- 被处罚人申请行政复议或提起行政诉讼并申请暂缓执行：若被处罚人不服行政拘留决定，可申请行政复议或提起行政诉讼，并向公安机关提出暂缓执行申请。若公安机关认为暂缓执行不致发生社会危险，且被处罚人提供合格担保人或按标准交纳保证金，则可暂缓执行。担保人需符合与本案无牵连、享有政治权利且人身自由未受限制、在当地有常住户口和固定住所、有能力履行担保义务等条件。
程序瑕疵、错误或执行受阻：
- 程序瑕疵或错误：执法过程中可能因文书传递失误、系统故障或执法人员疏忽等原因，导致拘留决定未能及时、准确执行。
- 执行受阻：被处罚人突发重大疾病、自然灾害等不可抗力因素，或拘留场所准备不足等客观因素，可能导致拘留无法顺利执行。
刑事拘留中的特殊规定（虽不直接涉及行政拘留，但为全面性考虑）：
- 情节显著轻微、危害不大：根据《中华人民共和国刑事诉讼法》，若犯罪行为情节轻微，不构成犯罪，则不采取刑事拘留。
- 犯罪已过追诉时效期限：超过法律规定的追诉时效，司法机关不再追究刑事责任，因此不进行刑事拘留。
- 经特赦令免除刑罚：被特赦的犯罪人免除刑罚，自然也不受刑事拘留等强制措施约束。
- 告诉才处理的犯罪且未告诉或撤回告诉：如侮辱罪、诽谤罪等，需被害人提出控告才受理，否则不进行刑事拘留。
- 犯罪嫌疑人、被告人死亡：刑事责任随人死亡而消灭，不再实施刑事拘留。
- 其他法律规定免予追究刑事责任：涵盖其他法律中规定的免予追究刑事责任的情形，同样不适用刑事拘留。
法律后果与建议：
- 若被处罚人符合拘留条件但未被执行，且无正当理由，相关机关可能需承担法律责任，并可能引发公众对执法公正性的质疑。
- 在处理类似案件时，应首先审查是否符合法定不予执行条件。对于申请暂缓执行的案件，应严格审查其是否符合暂缓执行的条件，并确保担保人或保证金的有效性。
- 执法机关应完善内部流程，确保拘留决定的及时、准确执行，避免因程序瑕疵或错误导致未执行的情况。
- 遇到执行受阻的情况时，应及时记录并报告，待阻碍消除后尽快执行拘留。
总结与提醒：
可以作出拘留决定但不实际执行拘留的情形，主要涉及未成年人保护、老年人关怀、妇女特殊保护、病情考量以及程序瑕疵、错误或执行受阻等方面。在面对类似问题时，建议直接向我咨询，以获取准确的法律意见和帮助，确保合法权益得到充分保障。